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Pourquoi Monaco a besoin d'un accord avec l'Union Européenne

6 Février 2019

L'accord en cours de négociation entre Monaco et l'Union Européenne est fondamental pour l'avenir de Monaco. Pour y voir plus clair et prendre un peu de recul sur un sujet aussi sensible que technique, nous avons réalisé l'étude qui suit, avec l'aide d'un bon connaisseur de ces questions.

La présente note a pour objet de sensibiliser toutes les personnes intéressées à l’impératif que constitue, pour Monaco, la conclusion d’un accord dit « d’association » avec l’Union européenne. Partant de la situation actuelle de vide juridique, elle entend montrer que la négociation d’un tel accord doit obéir à des objectifs réfléchis et explicites devant permettre à la Principauté de Monaco d’affirmer sa présence sur la scène européenne et de conforter son développement économique, grâce à un cadre juridique rénové complet et efficient.

1. La situation juridique actuelle de Monaco vis-à-vis de la France et de l'UE, contenant de nombreux vides juridiques, semble peu tenable à long-terme, voire dangereuse.

L’article 1er de la Constitution monégasque dispose que Monaco est un État souverain et indépendant « dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France ».

Cette mention particulière de la relation franco-monégasque en souligne l’importance. Les Conventions franco-monégasques ont un caractère que l’on pourrait qualifier de « structurant ».

Ces textes bilatéraux sont nombreux, ils ont été modifiés ou refondus à maintes reprises et il n’entre pas dans le propos de cette note d’en faire un commentaire ni même une liste exhaustifs.

Notons simplement que ces accords franco-monégasques peuvent relever de « registres » différents :

Les uns ont un caractère stratégique fondamental (que l’on pourrait éventuellement qualifier de « régalien »). C’est le cas du Traité du 24 octobre 2002 « destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la Principauté de Monaco et la République française », à caractère politique, qui confirme que la France assure la sécurité et la défense du territoire monégasque et affirme le principe d’une « communauté de destin » entre les deux Etats. On peut encore ranger dans cette catégorie la Convention « destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco », du 8 novembre 2005, qui stipule notamment que – sauf certaines exceptions pour des « emplois d’exécution » - les fonctionnaires et agents publics de la Principauté doivent être de nationalité soit française soit monégasque. A partir de la date de cette Convention, tous les emplois publics peuvent désormais être occupés par des Monégasques qualifiés, sous réserve, pour certains emplois dits « supérieurs » (et qui précédemment ne pouvaient être occupés que par des Français) que le Gouvernement français ne s’oppose pas, nominativement, à la nomination envisagée par le Gouvernement monégasque.

Les autres ont un champ d’intervention qui est davantage celui de la coopération entre les deux Etats. En particulier, ils établissent des règles dans le domaine des échanges des biens et des services, tenant compte en particulier de la très grande interpénétration des territoires et des économies des deux Pays. Sous cette rubrique, il faut certainement parler avant tout de la Convention douanière. La première convention douanière franco-monégasque date du milieu du XIXème siècle et ce n’est certainement pas un hasard : il apparaissait nécessaire, dès cette époque, d’établir un régime clair et des facilités pour la circulation des marchandises entre les deux Pays. Aujourd’hui, le texte en vigueur est la Convention douanière du 18 mai 1963, qui dispose notamment que la France et la Principauté de Monaco forment un seul et même territoire douanier, que la législation douanière française s’applique en Principauté de Monaco et que les marchandises circulent librement entre les deux territoires. D’autres conventions de ce type, que nous citons comme utiles à notre réflexion, sont par exemple la Convention franco-monégasque sur le transport de marchandises (Accord du 9 juillet 1968), la Convention en matière d’assurances (Convention du 18 mai 1963) ou encore la Convention en matière pharmaceutique (Convention du 18 mai 1963).

Toutes ces conventions ont pour caractéristique commune d’obliger deux Etats souverains dans les domaines de compétence qui sont les leurs. Il faut donc bien comprendre qu’une convention internationale bilatérale exprime la volonté commune des deux Etats-parties, qui doivent pouvoir la modifier à tout moment. Cette possibilité de modification caractérise l’effectivité d’une convention internationale. Et, de fait, on ne peut que constater que la plupart sinon la totalité des conventions que nous avons conclues avec la France ont fait, au fil du temps, l’objet de modifications et d’adaptations. Il s’agit, répétons-le, d’un processus tout à fait normal.

Or, c’est là, précisément, que le bât blesse aujourd’hui.

Car la construction européenne a conduit la France (comme les autres États de l’Union Européenne) à se lier dans certains domaines avec l’Union Européenne. Pour tout ce qui concerne les politiques communes de l’Union Européenne (voir ici), la France a perdu – par sa propre volonté puisqu’elle s’est engagée en tant qu’État membre de l’Union – la possibilité de traiter de manière bilatérale avec des États tiers, c’est-à-dire des États non membres comme Monaco.

Qu’est-ce que cela signifie en pratique ? Que nous sommes dans une situation de vide juridique. Des pans entiers des traités avec la France, aujourd’hui, ne peuvent plus produire effet, alors même que la Constitution les considère comme fondamentaux. Il faut en faire le constat et en tirer les conséquences.

2. Ainsi, malgré un haut degré d'intégration dans l'UE, Monaco fait face à des obstacles de plus en plus nombreux

La Principauté de Monaco se caractérise par un haut degré d’intégration dans l’Union Européenne.

Elle applique, en effet, le régime de TVA dit « intracommunautaire », par l’effet indirect de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (qui évoque à ce propos les « taxes sur le chiffre d’affaires », appellation plus large que la TVA proprement dite mais qui recouvre celle-ci).

En vertu de la Convention de voisinage franco-monégasque du 18 mai 1963 telle que modifiée par l’échange de lettres du 1er mai 2000, son territoire est assimilable à celui des autres Pays faisant partie de l’ « Espace Schengen ». Son port et son héliport constitue donc des « points d’entrée et de passage » de l’espace Schengen. Il est en effet possible d’entrer dans l’espace Schengen, ou d’en sortir, par le port ou l’héliport de Monaco. De même, toute personne étrangère titulaire d’un « visa Schengen » et pouvant donc librement circuler dans cet espace peut se rendre librement à Monaco et en sortir (évidemment il n’est question en l’occurrence que d’un court séjour, les règles d’installation pour une activité professionnelle sont différentes) ; réciproquement, les Monégasques ainsi que les Résidents peuvent, au vu de leurs documents d’identité délivrés par la Principauté, circuler librement dans l’espace Schengen.

En outre, bien sûr, et depuis la disparition du franc français qui était sa monnaie officielle, la Principauté de Monaco fait partie de la zone euro, en vertu de la Convention monétaire du 24 décembre 2001. Et, de même qu’il existait au préalable la possibilité pour Monaco d’émettre un certain contingent de francs français portant une « face nationale » monégasque, la même faculté existe désormais pour les monnaies en euros.

Dans tous les cas ci-dessus, la situation de la Principauté est la résultante plus ou moins immédiate de la mise en œuvre d’une (ou plusieurs) conventions internationales.

Le cas de l’Union douanière est quelque peu différent, puisque c’est par un acte unilatéral que Monaco a été intégré dans le territoire douanier communautaire (Règlement 952/2013 du Parlement et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union).

Que signifie au juste cette intégration ? Essentiellement, qu’aucun des biens ou marchandises circulant entre la Principauté et l’un quelconque des Etats de l’Union Européenne (alors qu’auparavant cette mesure était limitée à la France et à Monaco) ne peut être assujettie à des droits à l’occasion de son passage de la frontière.

Il faut cependant bien souligner qu’il existe une différence entre libre circulation des marchandises et accès au marché intérieur. La première n’implique pas la seconde. En d’autres termes, ce n’est pas parce que des biens circulent librement au travers des Etats composant l’Union Européenne qu’ils peuvent librement y être acquis et vendus. Il arrive en effet qu’ils soient soumis à des législations particulières.

Tel est le cas par exemple des médicaments et produits médicaux, qui font l’objet d’une réglementation particulière quant à leur régime d’autorisation, de surveillance et leurs conditions de vente. C’est, du reste, la raison pour laquelle Monaco avait conclu le 4 décembre 2003 un accord avec la Communauté européenne sur l’application de certains actes communautaires au territoire de la Principauté de Monaco dans le domaine des médicaments à usage humain et vétérinaire, des produits cosmétiques et des dispositifs médicaux. Par cette Convention, Monaco s’obligeait à transposer dans sa législation et sa réglementation la législation et la réglementation de l’Union Européenne dans le domaine considéré. L’objectif des Autorités monégasques était de permettre la commercialisation sur le territoire européen (de même qu’elle était jusque-là possible en France) de médicaments et produits médicaux fabriqués ou transformés à Monaco. Cet objectif n’a malheureusement pu être atteint, car l’accord a été rédigé de manière insuffisamment explicite et ne prévoit pas en termes non ambigus que les médicaments et produits médicaux de provenance monégasque bénéficient de l’accès au marché intérieur européen.

Il s’agit là d’un exemple particulièrement significatif, et pénalisant pour nous, de la situation de vide juridique explicitée plus haut.

Sensibilisées à cette problématique (qui ne touche pas seulement Monaco mais également Andorre et Saint-Marin, eux aussi Etats tiers à l’Union Européenne), les Autorités européennes ont donc inséré dans le Traité de Lisbonne de 2009 une déclaration (déclaration n°3 de l’article 8) énonçant : « L’Union prendra en compte la situation particulière des pays de petite dimension territoriale entretenant avec elle des relations spécifiques de proximité ».

C’est sur cette base que l’Union européenne a entamé, le 18 mars 2015, des négociations avec la Principauté de Monaco – comme elle l’a fait aussi avec Andorre et Saint-Marin – en vue d’aboutir à un accord d’association. Soulignons, bien que ce soit évident, qu’il ne s’agit nullement pour Monaco de devenir Etat membre de l’Union Européenne, mais simplement d’établir un cadre clair de relations destiné à faire disparaître les vides juridiques et à définir les droits et obligations réciproques.

3. Un accord ne nous semblant pas un choix, quel est le véritable choix que l'Etat doit faire ?

Ces éléments posés, sur quelles bases se déroulent les négociations ? Malgré des déclarations et communiqués du Gouvernement, force est de constater que celui-ci s’est montré jusqu’ici peu enclin à entrer dans le détail de ce qui est pourtant le plus important enjeu international pour l’avenir de Monaco depuis les accords franco-monégasques de 1963.

Essayons cependant de définir le point de départ et les axes fondamentaux de chacune des parties à la négociation, avant de s’interroger sur les enjeux pour Monaco et la manière dont nous devrions définir nos objectifs en fonction de notre intérêt bien compris.

Si l’on considère les deux côtés de la table de négociations, force est de constater que le positionnement de départ est contradictoire.

L’Union européenne, en effet, repose sur le principe fondamental dit des « quatre libertés » : libre circulation des biens, libre circulation des capitaux, libre circulation des services, libre circulation des personnes.

Du côté monégasque, le régime de priorité nationale (qui se traduit par une « exclusivité nationale » pour certaines professions réglementées) et le régime d’autorisation préalable pour l’exercice de certaines activités, notamment commerciales, constituent des « fondamentaux ».

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a été clair (c’est le seul point de ce dossier sur lequel il l’a vraiment été) : il n’est pas question pour Monaco de renoncer ni à la priorité nationale ni au régime d’autorisation (qui apparaissent contraires à la quatrième liberté, éventuellement aussi à la troisième). C’est ce qui a été désigné sous l’appellation de « lignes rouges ». En revanche, et c’est assez regrettable, le Gouvernement n’a pas fait savoir quelles étaient ses attentes à l’endroit de la négociation en cours.

Or, il apparaît clairement que notre intérêt est d’obtenir un accès aussi étendu que possible au marché intérieur (transports, médicaments, produits alimentaires…). La large ouverture de notre pays aux échanges économiques a en effet été, demeure et sera l’un des piliers de notre prospérité. Les accords bilatéraux avec la France assuraient cette ouverture ; demain, l’accord avec l’Europe devrait nous offrir a minima les mêmes facilités. Il est à remarquer d’ailleurs que c’est sur cette ligne tendant à un accès au marché unique européen que négocient les deux autres petits Etats, Andorre et Saint-Marin.

De son côté, l’Union Européenne peut-elle accepter de négocier avec la Principauté un accord d’association si celle-ci n’entend pas entrer dans le régime des « quatre libertés » ? La réponse à cette question est très probablement positive. Il est en effet aisé de constater que Monaco représente par rapport aux 28 pays membres de l’Union Européenne (27 après le Brexit) un tout petit marché qui ne risque en rien de déstabiliser le fonctionnement de l’Union, mais pourrait se trouver déséquilibré par elle – en raison du poids de la population européenne et de la puissance économique des Etats membres pris dans leur ensemble – si certaines mesures de précaution n’étaient pas prises. En outre, l’Union a la faculté de consentir à des « exceptions » ou aménagements, éventuellement de durée limitée, à ce système des quatre libertés.

Toutefois, il s’agirait là de concessions consenties par l’Union Européenne dans le cadre de la négociation et l’on peut s’interroger sur les contreparties qui seraient demandées.

Outre l’obligation d’intégrer l’ « acquis communautaire » dans la législation monégasque (ce qui n’est pas à proprement parler une « contrepartie », mais bien plutôt un passage obligé pour l’accès au marché intérieur), l’Union pourrait refuser à Monaco l’accès à certains domaines du marché intérieur. Quid alors si nos entreprises ne peuvent toujours pas exercer une activité de transport en Europe, ou si nous ne pouvons pas y commercialiser certains services, par exemple des produits de haute technologie ou des produits financiers que nous avons pourtant la capacité de développer ? Serait-il pertinent, dans ce cas, de nous obstiner sur l’ « exclusivité nationale » (par ailleurs bafouée dans les faits) pour certaines professions ?

C’est là le point capital : Monaco doit négocier avec l’Union Européenne dans une perspective à long terme, en ayant en vue l’intérêt général des Monégasques, des Résidents et de tous ceux qui contribuent et contribueront au dynamisme économique du Pays. L’intérêt général, en l’espèce, doit être bien distingué des intérêts corporatistes. Il en va de notre avenir économique. Une « pesée » doit donc être effectuée et il appartient au Gouvernement de faire connaître les options prises. Il appartient au Gouvernement, après avoir pris en compte les différents intérêts concernés, de définir le contenu à donner à l’intérêt général, afin de servir à cette négociation dont on ne peut que répéter à quel point elle sera déterminante pour les décennies à venir dans notre Pays.