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FINANCES PUBLIQUES

Préambule : le patrimoine de l'Etat

Pour bien comprendre le fonctionnement des finances publiques à Monaco, nous vous proposons d’abord de bien comprendre ce que possède l’Etat car les finances publiques en découlent.

Que possède l’Etat ?

Sans rentrer dans le détail, on peut dire que grosso modo l’Etat possède :

un certain nombre de bâtiments (bâtiments étatiques à Monaco, parkings publics, hôpital, stade, ambassades à l’étranger etc.)
tous les immeubles domaniaux (logements et commerces) et parkings publics
des participations de l’Etat dans des sociétés (SBM, SMEG, SMEAUX, Monaco Telecom etc.)
des réserves d’argent

Et rien d’autre ! Ce n’est pas très mystérieux.

Et comment ce patrimoine est-il réparti ?

Dans le jargon de l’Etat, le patrimoine est réparti dans deux “comptes” différents qu’on appelle :

“Budget de l’Etat”
FRC (Fonds de Réserve Constitutionnel) : il est séparé en 2 “sous-comptes” que l’Etat appelle “partie liquide” et “partie illiquide”

Il faut voir ces 2 comptes comme des enveloppes dans lesquelles on peut y mettre de l’argent, des titres financiers et des immeubles.

La répartition du patrimoine de l’Etat dans ces 2 comptes est faite actuellement de la manière suivante :

Il faut savoir que certains éléments de ce patrimoine génèrent des revenus (dividendes, loyers, redevances, nous y reviendrons plus loin).

Pourquoi le patrimoine est-il réparti de la sorte ?

Nous n’en savons rien du tout, mais si vous le savez n'hésitez pas à nous le dire ! Néanmoins, en cherchant un peu, on peut supposer ou avoir la certitude que :

En dehors des immeubles domaniaux, la règle pour savoir si un actif peut être dans la partie illiquide du FRC semble être : si l’actif est inaliénable ou s’il ne génère pas de revenus, il doit être dans la partie illiquide du FRC. Sinon il doit être mis dans le compte du budget.
Toutes les participations qu’on peut supposer “stratégiques” (comme une partie de la SBM, la gestion des eaux et de l’électricité, le Grimaldi Forum etc.) semblent être dans la partie illiquide du FRC et les autres (Monaco Telecom et une partie de la SBM) probablement moins “stratégiques” au Budget de l’Etat. Mais bon, ce n’est pas très clair et l’Etat pourrait sans doute nous donner une explication, même si ça ne changerait pas grand-chose au final.

Et ça représente combien ?

Pour les bâtiments : nous ne pouvons pas vraiment répondre, il faudrait une évaluation d’un expert.

Pour les immeubles domaniaux, c’est à vous de voir combien ils valent, sachant qu’ils sont tous occupés pour des durées extrêmement longues et que les loyers sont faibles. Côté logements, l’Etat possède 148 F1, 1327 F2, 1438 F3, 902 F4 et 164 F5, soit l’équivalent d’environ 11 500 pièces, c’est-à-dire environ 350 000m² (en prenant pour hypothèse de 30m²/pièce). Si on considère qu’un bien immobilier vaut 20 ans de loyers (règle habituelle pour un investisseur en immobilier), et que le loyer moyen est de 500€/pièce, alors l’ensemble du logement domanial vaut 11500 * 500 * 12 * 20 = 1,4 Milliard € environ. Bien sûr, si ces logements étaient inoccupés, ce ne serait plus la même histoire car l’Etat pourrait alors vendre ces logements au prix du secteur libre. Si on considère que 1 pièce se vend 1,2 M€, alors l’Etat serait riche de 11 500 * 1,2 M€ = 14 Milliards € environ, 10 fois plus en quelque sorte, mais ça nécessiterait de vider tous les logements domaniaux.

Enfin, pour le FRC, aujourd’hui c’est :

pour la partie “illiquide” : 2,5 Milliards € environ (en incluant l’or)
pour la partie “liquide” : 2,3 Milliards € environ

Maintenant qu’on a brossé le terrain du patrimoine de l’Etat, on peut plus facilement comprendre les mécanismes des finances publiques dans les grandes lignes, ce n’est d’ailleurs pas très compliqué.

Repères

La logique des finances publiques est la suivante : au cours d’une année civile, l’Etat fait des recettes et des dépenses. Et à la fin de l’année civile on fait les comptes :

si les recettes sont supérieures aux dépenses, l’excédent est automatiquement versé au Fonds de Réserve Constitutionnel (FRC)
si les recettes sont inférieures aux dépenses, alors on pioche (par une loi) dans le FRC pour combler le trou

Le FRC se comporte donc dans son fonctionnement actuel comme la banque pour le budget de l’Etat.

Le fonctionnement est simple. Mais les recettes elles viennent d’où exactement ? Et l’Etat, il dépense dans quoi ? Et le FRC, comment est-il géré ? Voyons cela en détail, mais simplement.

Les recettes

Les recettes proviennent de plusieurs choses. Voici ce qu’on trouve sur le site de l’IMSEE :

Et l’IMSEE définit chacune de ces recettes de la façon suivante :

Quelques exemples pour illustrer chaque rubrique :

lorsqu’un appartement ancien est vendu, l’Etat récupère 6,5% du prix de vente et ce montant va dans la rubrique Transaction juridiques
lorsqu’un appartement neuf est vendu, l’Etat récupère 20% du prix de vente (c’est la TVA) et ce montant va dans la rubrique Transaction commerciales
les loyers payés par les locataires d'immeubles domaniaux vont dans la rubrique Domaine immobilier
la SBM verse à l’Etat 15% de ses revenus annuels engendrés par les jeux pour pouvoir avoir le monopole des jeux sur le territoire et ce montant va dans la rubrique Monopoles concédés
les recettes fiscales issues de la vente de tabac sur le territoire sont versées à l’Etat et ce montant va dans la rubrique Monopoles exploités
Monaco Telecom verse à l’Etat, en tant qu’actionnaire, un dividende annuel et ce montant va dans la rubrique Domaine financier

Les dépenses

Les dépenses sont de plusieurs natures. Voici ce qu’on trouve sur le site de l’IMSEE :

Et l’IMSEE définit chacune de ces recettes de la façon suivante :

Quelques exemples pour illustrer les rubriques les plus importantes :

les travaux de l’îlot Pasteur, d’étude du télécabine, de construction de parkings et de route, de restructuration de l’héliport, de construction de logements sociaux et d’acquisition de logements, de maintien à niveau du CHPG, de réhabilitation complète du stade Louis II, etc. sont comptés dans la rubrique Equipement et investissements

les salaires de tous les emplois publics, les retraites des fonctionnaires, les prestations familiales et médicales pour les fonctionnaires sont comptés dans la rubrique Moyens de services

le budget de la Mairie, les ANL/ADL, les subventions culturelles (Orchestre Philarmonique, Forum Grimaldi etc.) et éducatives (aide aux établissements privés), frais de campagne électorale, subventions sportives (courses automobiles, combats de boxe, Comité Olympique etc.), l’abondement au Fonds Vert National etc. sont comptés dans la rubrique Interventions Publiques

A la fin : le FRC

Comme on l’a vu, à la fin de l’exercice budgétaire annuel, le FRC est doté (resp. prélevé) de l’excédent (resp. du déficit) budgétaire. Mais son montant d’une année sur l’autre ne varie pas que pour cette raison. Il varie également parce que :

1. ses actifs (c’est-à-dire ce qu’il contient) génèrent des revenus qui sont reversés dans la partie liquide :

les immeubles de la partie illiquide génèrent des loyers
les participations de la partie illiquide (SBM, SMEG, SMEAUX etc.) génèrent des dividendes
les placements financiers de la partie liquide génèrent des revenus financiers (coupons, dividendes etc.)

2. la valeur de ses actifs varie avec le temps :

les immeubles sont revalorisés chaque année
les participations et les placements financiers varient selon les mouvements des marchés financiers internationaux

Techniquement, le FRC est ce qu’on appelle un fonds souverain, c’est-à-dire que c’est un fonds géré par l’Etat (le Département des Finances).

Comment a-t-il été constitué ?

Il faut rappeler que sa création date de la Constitution de 1962. Il a été régulièrement doté par les excédents budgétaires de l’Etat. Malheureusement nous ne retrouvons pas l’historique des exercices budgétaires depuis 1962 mais seulement depuis 1983 sur le site de l'IMSEE:

Le budget a été excédentaire jusqu’autour de 2000 (la courbe bleue au-dessus de la courbe rouge), ce qui a permis au FRC de grossir depuis sa création. Depuis 2000, les résultats du budget ont souvent été déficitaires à part les 3-4 dernières années. A défaut de grossir, il a même parfois perdu de sa valeur à cause des déficits budgétaires et des retournements des marchés financiers.

Analyse

Sur la diversification des recettes

Contrairement aux pays voisins, Monaco ne tire aucune recette fiscale sur les revenus ou la fortune mais compense ce manque à gagner par des revenus issus du domaine immobilier tout à fait exceptionnels :

l’Etat construit bien plus de logements sociaux et de parkings que ses voisins et il en tire des revenus substantiels
l’Etat encaisse la TVA immobilière lors des ventes de logements neufs à des prix pharaoniques
l’Etat encaisse les droits de mutation lors des ventes de logements anciens à des prix très élevés

Le poids du secteur immobilier dans son ensemble sur les recettes de l’Etat croît d’année en année. Cela a pour conséquence que les recettes de l’Etat sont de plus en plus variables et dépendantes de ce secteur. Comparons par exemple les périodes 2009-2010 (crise des subprimes) et 2015-2016 (forte croissance) pour comprendre :

Les recettes des seules ventes d’appartements représentent 5% des recettes quand tout va mal comme en 2009-2010 et 18% quand tout va bien comme en 2015-2016. C’est dire à quel point le pays est sensible à la bonne santé de ce secteur.

Mais indépendamment de l’immobilier, on peut dire que les recettes de l’Etat dépendent tout simplement de la conjoncture économique de manière beaucoup plus sensible que pour nos voisins. Quand ça va bien, Monaco va mieux que les autres, et quand ça va mal, Monaco va moins bien. Pour s’en convaincre, il suffit de regarder la variation du PIB au fil du temps par rapport à nos voisins :

Les chiffres parlent d’eux-mêmes, Monaco écrase tout le monde quand ça va bien et se trouve à la traîne quand tout va mal. Ce n’est pas une critique mais un constat et il faudrait sans doute réfléchir à diversifier les recettes de l’Etat de manière à les rendre moins sensibles à la conjoncture économique.

Sur les dépenses

L'Etat dépense trop

Monaco dépense énormément d’argent dans l’équipement. C’est même le poste de dépense le plus important. Cela se comprend très bien étant donné la structure du territoire et de son économie :

il faut optimiser chaque parcelle du territoire, ce qui suppose de remodeler les infrastructures routières régulièrement
il faut pouvoir accueillir de plus en plus de pendulaires, ce qui suppose des investissements massifs pour favoriser l’accès au territoire
il faut également moderniser toutes nos infrastructures actuelles pour avoir un service complet et de qualité (par exemple le CHPG)

Malheureusement, les dépenses n’ont fait et ne feront qu’augmenter à l’avenir étant donnée la complexité grandissante de la structure du territoire. Aujourd’hui, l’Etat peut encore se le permettre car les recettes sont au rendez-vous en cette période d’excellente conjoncture économique. Mais ce ne sera plus possible dès que le retournement de la conjoncture fera son apparition. Ces dépenses s’étalant sur de nombreuses années en général, dès que les recettes ne seront plus au rendez-vous (chuteront) l’Etat devra faire des arbitrages ailleurs (car on peut difficilement interrompre un chantier en cours) ou puiser dans le FRC. Sans doute serait-il alors plus prudent de mettre beaucoup d'argent de côté (en ayant un budget excédentaire à verser au FRC) quand ça va bien comme actuellement, afin de pouvoir utiliser cet argent pour les projets d’équipement quand ça va mal.

L'Etat dépense plus que ce qu'il dit et c'est un problème

Prenons un exemple. Imaginons que l’Etat possède un lopin de terre et qu’il décide de le céder à un promoteur immobilier pour la construction d’un immeuble d’habitation. En contrepartie, en général l’Etat ne demande pas de l’argent mais des logements qui seront ensuite loués aux monégasques. Toute la difficulté consiste alors à trouver un terrain d’entente entre le promoteur et l’Etat concernant le nombre de m² d’habitation qui seront cédés à l’Etat. Dans les comptes de l’Etat que voit-on du coup de ce “troc” ? Eh bien rien puisqu’il n’y a aucun transfert d’argent. La seule chose que les élus du CN peuvent voir, c’est le nombre de m² que l’Etat va gagner dans cette opération.

Cela veut dire que les élus ne peuvent pas :

savoir combien l’Etat a perdu en patrimoine
savoir combien l’Etat aurait acheté ces appartements s’il avait dû acheter sec ces logements
savoir si le deal entre l’Etat et le promoteur est bon (pour l’Etat) ou pas

C’est quand même très ennuyeux pour les élus (dont le rôle est de voter le budget) si justement ce budget est trompeur, et nous comprenons alors parfaitement que certains élus s’offusquent de ces pratiques.

Un petit exemple chiffré pour mesurer l’ampleur : imaginons que l’Etat cède un lopin de terre à un promoteur pour y construire un immeuble de 50 000m² et qu’en contrepartie le promoteur donne 20 000m² de logement à l’Etat. Pour simplifier au maximum, le deal n’est équitable que si lopin de terre vaut à peu près la valeur des 20 000m² de logements neufs (en effet, si par exemple le lopin de terre vaut plus que la valeur des 20 000m² de logements, l’Etat a intérêt à vendre de lopin de terre et à acheter 20 000m² de logements séparément). Si on estime par exemple que le prix de l’immobilier neuf à Monaco est de 100 000€/m², ça veut dire que l’Etat estime ce lopin de terre à 20 000 * 100 000 € = 2 Milliards €. Grosso modo, si on décompose alors le troc entre la vente du lopin de terre et simultanément l’achat de 20 000m² de logements, ça veut dire que :

au niveau du budget annuel de l’Etat (ce que contrôle et vote le Conseil National) :
- les recettes de l’Etat doivent être accrues de 2 Milliards €
- les dépenses de l’Etat doivent être accrues de 2 Milliards €
au niveau du patrimoine de l’Etat :
- le foncier a fondu de 2 Milliards €
- l'immobilier d'Etat s'est accru des 20 000m² de logements dont la valeur bien inférieure à 2 Milliards € (en effet, dès lors qu'un monégasque devient locataire d'un de ces logements, aucun riche étranger n'aura intérêt à l'acheter à 100 000€/m² puisqu'il ne pourra s'y loger et donc bénéficier du cadre fiscal paradisiaque)

Mais 2 Milliards €, c’est 2 fois le budget annuel de l’Etat ! Si de telles inscriptions étaient réellement écrites au budget annuel de l’Etat en lieu et place au troc qui ne laisse aucune trace au budget annuel, il n’y aucun doute que le Conseil National n’accepterait pas de telles dépenses. Avec le troc, pas de trace, le gouvernement fait ce qu’il veut. Mais alors on comprend parfaitement les élus qui disent qu’on dépense beaucoup trop et beaucoup plus que ce qui est écrit au budget annuel.

Sur le FRC

A quoi sert le FRC?

La Constitution ne lui donne pas d’objectif particulier, elle fixe simplement les règles qui expliquent comment on le dote et on le ponctionne. On peut donc raisonnablement penser que c’est pour assurer l’indépendance financière de l’Etat en cas de “problèmes” comme on peut parfois l’entendre. Quels genres de problèmes ? Un tremblement de terre ? Une épidémie ? Un immeuble qui s’effondre ? Un litige financier important ? Une explosion du coût du logement social ? Une explosion du coût des retraites ? etc.

Alors comment sont fixés les objectifs financiers du FRC si on ne sait pas à quoi il sert ?

Comment fixer le “bon montant” du FRC? Nous n’en savons strictement rien si nous ne savons pas quels risques il est censé couvrir, et c’est une lacune.

Quels objectifs de rentabilité doit-on fixer au FRC? Là non-plus, nous ne pouvons y répondre faute d’en connaître les objectifs.

Alors comment est gérée la partie liquide du FRC si personne ne lui fixe d’objectifs financiers?

Tout d’abord, il faut savoir que la gestion de la partie liquide du FRC est confidentielle (c'est dommage mais nous comprenons) : elle est réalisée par le Département des Finances qui n’a pas vocation à communiquer dessus autrement que par un rapport annuel rendu au Conseil National. Par ailleurs, le Département des Finances consulte régulièrement la Commission des Placements pour échanger sur les investissements réalisés ou à venir. Comme nous ne sommes pas élus au Conseil National (et même si nous l’étions nous ne pourrions pas donner de détail pour respecter la confidentialité voulue), nous ne pourrons donner aucun avis sur la manière dont est géré le FRC puisque nous ne pouvons rien en savoir.

Toutefois, tout professionnel financier vous dira que l’allocation du portefeuille d’actifs financiers détenus dans la partie liquide du FRC ne peut être déterminée de manière optimale qu’une fois connue la tolérance au risque. Expliquons-nous : si on veut protéger notre richesse à un horizon proche, alors le portefeuille doit être peu risqué, mais alors il générera peu de rendement. A l’inverse, si on veut garantir un certain niveau de richesse à un horizon lointain, alors le FRC doit être prêt à prendre des risques (maitrisés) pour investir dans des placements à forts rendements.

Par définition, la gestion de la partie liquide du FRC n'est donc pas optimale au sens strict du terme et ce serait bien de lui donner les moyens de le devenir.

Pourquoi y a-t-il des immeubles domaniaux dans le FRC?

Nous ne savons pas précisément pour quelles raisons le FRC s’est doté petit à petit d’un patrimoine immobilier constitué essentiellement d’immeubles domaniaux. Nous comprenons que le FRC doit pouvoir être “liquidable” en cas de problème. Cela ne pose aucun problème pour la partie liquide dont les actifs financiers peuvent être revendus à tout moment. En revanche, pour ce qui concerne les logements domaniaux, nous ne voyons pas bien comment le FRC pourrait les revendre en cas de problème. Sur le principe, ce serait probablement une bonne chose que tous ces immeubles domaniaux soient rachetés petit à petit par le Budget de l’Etat, pour que le FRC ne dispose que d'actifs liquides, mobilisables en cas de besoin.

Pourquoi les frontières du FRC ne sont pas hermétiques ?

Au risque de nous répéter, normalement (c’est-à-dire d’après la Constitution de 62), le FRC ne doit faire l’objet que d’une seule entrée/sortie : le transfert d’argent annuel entre le Budget de l’Etat et le FRC lié au résultat budgétaire annuel (on rappelle que si le résultat est positif le Budget de l’Etat verse l’excédent au FRC, et si le résultat est déficitaire le FRC verse un montant équivalent au déficit au Budget de l’Etat pour combler le trou). En effet, l’article 41 de la Constitution (le seul article qui fasse référence au FRC) l’exprime sans ambiguïté :

Malheureusement, dans la pratique il se passe bien d’autres choses sur cette frontière du FRC : de l’argent et des immeubles sortent et rentrent régulièrement. Cela se traduit par les termes qu’on entend régulièrement comme “l’Etat rachète des immeubles au FRC”, “le FRC finance telle opération immobilière” etc. Qu’est-ce qu’il se passe donc sur cette frontière ? Et pourquoi ça se passe comme ça ? Voyons cela.

Voici quelques situations d'entrées/sorties ponctuelles ou récurrentes :

lorsque le budget annuel est trop serré pour acheter un immeuble par exemple, c’est la partie liquide du FRC qui s’en charge (sortie d’argent), puis cet immeuble acheté va dans la partie illiquide du FRC (entrée d’un immeuble)
il arrive également que le Budget de l’Etat rachète des immeubles (entrée d’argent) à la partie illiquide du FRC (sortie d’immeuble)
un certain nombre d’ambassades ont récemment été transférées du Budget de l’Etat vers la partie illiquide du FRC (entrée d’immeuble)
lorsque le budget annuel a besoin d’argent (par exemple pour financer des travaux), il arrive que le Budget de l’Etat demande une avance à la partie liquide du FRC au lieu de demander un prêt à une banque (sortie d’argent)

Pourquoi ces mouvements ?

Le FRC étant géré au Département des Finances qui gère également le budget de l’Etat, on peut comprendre qu’il soit tentant pour le Budget de l’Etat de gérer les besoins exceptionnels ou récurrents en réalisant des transferts avec le FRC. Mais cela n’explique rien.

Ce qu’il faut comprendre (enfin c’est comme ça que nous le comprenons), pour appréhender ces mouvements, c’est que le pays ne souhaite pas (ou plutôt plus) afficher publiquement ses excédents lorsque les comptes annuels sont excédentaires et ses déficits lorsque les comptes annuels sont déficitaires. Pourquoi ? Evidemment, il n’y a pas de réponse officielle. Néanmoins, on peut sans trop se mouiller imaginer les raisons suivantes :

en cas d’excédent affiché sur la place publique, il se pourrait que ça éveille (ou plutôt ravive) quelques jalousies en dehors de nos frontières (cela ne devrait pourtant inquiéter personne tant notre indépendance n’a jamais été aussi forte qu’aujourd’hui)
en cas de déficit affiché sur la place publique, cela pourrait nuire à l’attractivité de la principauté (nous pensons tout l’inverse, c’est-à-dire que c’est en dissimulant un déficit qu’on crée de la suspicion, car il est tout à fait normal qu’un pays subisse des périodes excédentaires et des périodes déficitaires)

Suivant cette logique, si par exemple :

les comptes annuels sont déficitaires juste avant la clôture des comptes, et que ce déficit n’a pas du tout été anticipé, on comprend qu’il y ait un transfert d’argent de la partie liquide du FRC vers le budget de l’Etat pour masquer le déficit (par exemple : le FRC prête de l’argent au Budget)
l’Etat prévoit des comptes annuels équilibrés en cours d’année mais que pour X raisons il doit faire des acquisitions avant la clôture des comptes (ce qui créerait alors un déficit à la clôture), alors on comprend qu’il puisse demander au FRC de réaliser cette acquisition
les comptes annuels sont bénéficiaires juste avant la clôture des comptes, on comprend par exemple que le Budget de l’Etat rachète des immeubles à la partie illiquide du FRC pour revenir à 0 et ne rien montrer à personne sauf au Conseil National

On n’est donc pas du tout surpris que les résultats budgétaires à la clôture des comptes tournent autour de 0 (si possible en restant un peu positif car s’ils étaient négatifs il faudrait alors voter une loi pour pouvoir piocher dans le FRC afin de combler le trou, autant éviter ça), ce qui se traduit par des courbes rouges (dépenses réelles) et bleues (recettes réelles) qui se confondent depuis 25 ans (nous remettons le graphique pour une bonne lecture) :

Sommes-nous finalement suffisamment riches ?

Nous finirons cette section par cette question. Avons-nous suffisamment de réserve par rapport aux dépenses qui nous attendent ? Nous n'en savons rien du tout, et le Gouvernement non plus d'ailleurs, puisque cela suppose que nous connaissions à l'avance nos dépenses et nos recettes futures, mêmes simulées. C'est quelque chose qui fait aujourd'hui profondément défaut à la gestion de l'Etat puisqu'il n'a pas de service de gestion "actif/passif" des finances publiques. Cette absence de simulateur de finances publiques est accentuée par le fait que nous ne savons pas quel est le patrimoine actuel de l'Etat, le Ministre d'Etat l'ayant lui-même exposé lors des séances publiques du Budget Primitif 2019 ("On ne sait pas quel est le patrimoine de l'Etat en principauté").

En revanche, si on raisonne en nombre d'années de budget, alors on sait exactement combien représente la partie liquide du FRC en nombre d'années de budget. Nous avons retracé l'évolution de ce nombre au cours des dernières années :

Ce nombre ne fait que diminuer (en rouge, la projection en tenant compte du Budget Primitif 2019), du fait que le budget annuel augmente beaucoup plus vite que la partie liquide du FRC. Parfois même, la partie liquide baisse, comme ce fut le cas en 2017 et 2018.

En raisonnant donc en "nombre d'années de budget", alors chaque année depuis au moins 10 ans, nous sommes de moins en moins riches. A ce rythme-là, dans 10 ans nos réserves seront inférieures à 1 an de budget annuel.