FINANCES PUBLIQUES
Evolution
Dernière mise à jour : 02/06/23
Après avoir défini les mécanismes principaux des finances publiques, nous pouvons à présent visualiser comment ont évolué les principaux indicateurs financiers au fil du temps.
Recettes annuelles
Sur les 40 dernières années, les recettes ont globalement progressé :
On pourrait penser qu’elles ont explosé récemment mais l’effet visuel est trompeur. En réalité les recettes ont progressé en relatif de manière quasiment constante. Pour s’en convaincre, observons le même graphique en échelle logarithmique (l’intérêt des échelles logarithmiques est que lorsque quelque chose progresse de x% tous les ans, ça apparaît visuellement comme une droite) :
On remarque que ça ressemble de près à une droite autour de laquelle on observe des petites variations annuelles. Les recettes augmentent donc bien en relatif et globalement de manière constante. Dans toute la suite, nous utiliserons essentiellement des échelles logarithmiques pour cette raison.
Ainsi, en moyenne, les recettes progressent annuellement de 5.5% avec un écart-type de 9%.
A noter que :
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Les recettes sont la partie que l’Etat maitrise le moins puisqu’elles dépendent essentiellement de l’activité, du contexte économique local et international etc. d’où cette variabilité assez importante qui est essentiellement subie.
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C’est la TVA qui fait l’essentiel des recettes (environ la moitié)
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L'Etat a augmenté artificiellement ses recettes (afin de limiter ou supprimer le défiicit budgétaire pour ne pas effrayer les investisseurs d'après le Gouvernement) en 2019, 2020 et 2021 en "vendant" les actions de la SBM détenues au Budget au profit du FRC, qui en retour a versé au Budget 440M€ au total.
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L'Etat a commencé à percevoir depuis 2020 les recettes exceptionnelles liés à l'extension en mer (soulte et autres recettes)
Dépenses annuelles
Sur les 40 dernières années, les dépenses ont globalement progressé à un rythme similaire à celui des recettes :
Mais toutes les dépenses ne sont pas de même nature. Dans la comptabilité nationale, on les sépare en deux :
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Les dépenses ordinaires : ce sont celles qui assurent globalement le fonctionnement de l’Etat
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Les dépenses d’équipement et d’investissement : ce sont toutes les autres dépenses et concernent tout ce qui est dépensé en travaux d’urbanisme, en construction de logement et d’établissements publics etc.
Là, sur les 40 dernières années, on voit qu’elles n’ont pas du tout le même comportement :
D’un côté, les dépenses ordinaires progressent lentement mais surement, en moyenne de 6% pour un écart type de 1.5%, le seul événement extrême correspondant au coût Covid. De l'autre côté, les dépenses d’équipement et d’investissement varient du tout au tout d’une année sur l’autre, en moyenne de 10% pour un écart-type de 25%.
La raison sous-jacente à cela est qu’en général on dépense tout ce qu’on gagne : quand les recettes ne sont pas au rendez-vous, on gèle certains projets (et les dépenses d’équipement baissent), et quand elles le sont plus que prévu on accélère les projets (et les dépenses d’équipement augmentent).
Pour s'en convaincre définitivement, essayons de voir comment évoluent les dépenses (ordinaires et d'équipement) année après année entre ce qui était prévu en début d'année et ce qui a finalement été réalisé en fin d'année, selon que les recettes finales ont été meilleures ou moins bonnes que prévues :
Sur le graphique, on a représenté en ligne bleue pointillée les dépenses ordinaires telles de prévues par le budget primitif et ligne bleue pleine les dépenses ordinaires qui auront finalement été effectuées. On voit immédiatement que hormis le pic Covid, ces deux courbes se superposent assez bien : l'Etat anticipe (dans le buget primitif) correctement les dépenses ordinaires, ce qui est attendu car les dépenses ordinaires sont largement prévisibles.
On a également représenté en ligne rouge pointillée les dépenses d'équipement telles que prévues par le budget primitif et ligne rouge pleine les dépenses d'équipement qui auront finalement été effectuées. On voit que ces 2 courbes ne se superposent pas du tout : l'Etat anticipe (dans le budget primitif) très mal les dépenses d'équipement.
Pour connaître la raison de cette difficulté pour l'Etat d'anticiper les dépenses d'équipement, il faut en parallèle observer la dernière courbe en bâtons rouges et verts qui représentent (selon l'échelle de droite) l'augmentation (en vert) ou la baisse (en rouge) des recettes finalement réalisées, relativement au niveau de recettes anticipées. Ainsi, lorsque le bâton est vert, les recettes sont meilleures que prévues et d'autant meilleures que le bâton monte haut. De même, lorsque le bâton est rouge, les recettes sont moins bonnes que prévues et d'autant moins bonnes que le bâton descend bas. On observe alors que :
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lorsque les recettes sont moins bonnes que prévues (bâtons rouge), l'Etat réalise finalement moins de dépenses que ce qu'il avait prévu, et d'autant moins que les recettes sont moins bonnes
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lorsque les recettes sont meilleures que prévues (bâtons verts), il faut distinguer 2 périodes :
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avant 2010, l'Etat maintenait son rythme de dépenses prévues (courbe rouge pleine proche ou sous la courbe rouge pointillée) de manière à dégager un important excédent budgétaire qui sera ensuite épargné (versé au FRC)
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dépuis 2010, l'Etat augmente significativement les dépenses d'équipement par rapport à celles qui étaient prévues (courbe rouge pleine largement au dessus de la courbe rouge pointillée)
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Dit autrement, les dépenses d’équipement et d’investissement sont un peu la variable d’ajustement des budgets (alors qu’elles n’ont pas à l’être) et évoluent, y compris en cours d'années, avec l'évolution des recettes (nous verrons par la suite que cet ajustement des dépenses d'équipement et d'investissement en fonction de l'évolution des recettes que l'Etat maitrise peu, mène à ce que depuis les années 2000 environ, l'Etat ne met plus d'argent de côté alors même que les recettes sont souvent été excellente, bien que parfois artificielles).
Avant de passer à la section suivante, faisons un focus sur une dépense particulière, celle de la retraite des fonctionnaires.
Focus sur les dépenses de retraite des fonctionnaires
Elles apparaissent dans la catégorie des dépenses ordinaires. Elles augmentent au même rythme que les dépenses ordinaires (5%/an). Un focus est fait sur cette dépense car c’est celle qui a le plus d’inertie, qu’on ne peut pas modifier rapidement et dont l’évolution est largement prévisible et peu dépendante de notre volonté, contrairement à de nombreuses autres dépenses ordinaires. Etant donné l’évolution de la démographie des fonctionnaires actifs et retraités, nous savons que ces dépenses vont continuer d’augmenter substantiellement pendant une ou deux décennies, le temps que les excès passés en termes de recrutements de fonctionnaires finissent par se dissiper. Logiquement, l’Etat devrait provisionner aujourd’hui chaque année pour lisser les fortes dépenses à venir. Mais il ne le fait pas, probablement parce que pour cela il faudrait faire des économies sur d’autres postes de dépenses, alors l’Etat laisse filer, repoussant un peu plus le problème jusqu’à ce qu’il nous rattrape inévitablement.
Excédent budgétaire annuel
On a alors tous les éléments pour calculer l’excédent budgétaire annuel :
Excédent budgétaire annuel = recettes annuelles - dépenses annuelles
Retraçons l’évolution de l’excédent budgétaire annuel officiel sur les 40 dernières années :
On voit que globalement dans les années 1980 (et probablement avant mais les données ne sont pas disponibles), l’Etat réalisait chaque année un excédent budgétaire (en vert). C’est pendant cette période que la partie liquide du FRC a pu grandir pour atteindre la valeur dans le début des années 1990 qui n’a plus vraiment évolué depuis. Depuis les années 1990 jusqu’à aujourd’hui, l’Etat n’a globalement réalisé aucun excédent budgétaire : quand les recettes sont nettement meilleures que ce qui était prévu (c’est le cas par exemple en 2022 avec une hausse spectaculaire de la TVA au-delà des prévisions), on ne met pas cet excédent en réserve, on le dépense aussitôt.
Si en plus on enlève aux recettes officielles toutes les recettes articifielles qui n'ont rien à y faire (les ventes successives des actions de la SBM du Budget au FRC), alors la remarque précédente n'en est que plus accentuée :
On voit d'ailleurs sur cette dernière infographie l'ampleur du déficit réel annuel en 2019, 2020 et 2021. alors même que l'Etat a reçu d'importantes recettes exceptionnelles sur cette période (une grande partie de la soulte de 400M€ liée à l'extension en mer). Entre 2019 et 2022, l'ampleur du déficit réel cumulé avoisine 535M€, et sans les recettes exceptionnelles il aurait dépassé 900M€ toutes choses égales par ailleurs.
Pour avoir une idée de la capacité d’épargne que l’Etat réalisait dans les années 1980 par rapport à la période 1990-2020, on peut observer la part des recettes annuelles qui ont été épargnées et versées chaque année au FRC (c'est-à-dire le ratio Excédent budgétaire annuel (si positif) / Recettes annuelles):
Dans les années 1980 l'Etat mettait 20% des recettes annuelles de côté. Puis entre 1990 à 2020, l'Etat n'a que très peu épargné, alors que les recettes sur cette période ont été presque toujours largement supérieures aux prévisions.
Fonds de Réserve Constitutionnel (FRC)
Toutes ces observations se traduisent sur l’évolution de la partie liquide du FRC depuis 2003 (les données concernant le FRC ne sont malheureusement pas disponibles avant), l’excédent budgétaire annuel étant versé au FRC s’il est positif et prélevé au FRC s’il est négatif :
Remarque : le canton lié à la retraite des fonctionnaires se trouvant dans la partie liquide du FRC (alors qu'il devrait plutôt se trouver dans la partie illiquide puisque ces sommes ne sont pas mobilisables pour financer un déficit budgétaire), les véritables liquidités de l'Etat sont constituées de la partie liquide du FRC amputée du canton pour la retraite des fonctionnaires. Par simplicité, nous appellerons dorénavant cela "partie réellement liquide du FRC" puisque ce sont les véritables liquidités de l'Etat.
On voit que la partie réellement liquide du FRC n’a pas vraiment évolué depuis 2003. Plus précisément, entre 2003 et 2021 la partie liquide du FRC a augmenté de 5% seulement quand les recettes (ou dépenses) annuelles ont triplé.
Mais est-ce normal que la partie réellement liquide du FRC ait si peu évolué ? Pour le savoir, essayons de recalculer ce qu'aurait été l'évolution de la valeur théorique de la partie réellement liquide du FRC depuis 2003. On suppose pour cela que :
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le FRC suit son rôle constitutionnel (i.e. les excédents positifs sont versés au FRC, les déficits sont comblés par le FRC)
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le FRC a bien racheté au budget les 440M€ d'actions de la SBM
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422M€ ont bien été cantonnés entre 2017 et 2021 pour la retraite des fonctionnaires
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la partie réellement liquide du FRC est investie à 100% dans une stratégie classique de type "70/30 Euro" (30% d'actions européennes et 70% d'obligations d'Etats européens)
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la partie liquide du FRC ne perçoit pas les revenus de la partie illiquide du FRC (ce qui en pratique n'est pas vrai, tous les revenus de la partie illiquide sont versés dans la partie liquide, mais les données sur la partie illiquide ne sont pas disponibles avant 2010)
On aurait alors obtenu l'évolution suivante, que l'on compare à l'évolution réelle :
On voit que l'évolution des parties réellement liquide du FRC réelle et théorique divergent radicalement. La partie réellement liquide du FRC aurait dû avoisiner les 4,1 Milliards € en 2022 et non pas les 1,8 Milliards €. Pourquoi donc cet écart d'environ 2,3 Milliards € ? En réalité, la partie liquide du FRC a servi à financer plein de choses pendant tout ce temps ! Une grande partie de ces 2,3 Milliards € a servi à acheter des actifs illiquides (des appartements surtout, mais aussi par exemple les actions de la SBM qu'il a achetées au budget) qui se trouvent à présent dans la partie illiquide du FRC. C'est pour cette raison par exemple qu'entre 2010 et 2022 (nous ne disposons pas de données sur la partie illiquide du FRC avant 2010), la partie réellement illiquide (partie illiquide + canton retraite) a augmenté d'environ 2,4Md€, tandis que sur la même période, l'écart entre la partie réellement liquide du FRC théorique et réelle se situe autour de 1,3Md€. L'écart résiduel provient essentiellement du fait que dans notre simulation on n'a pas tenu compte des revenus provenant de la partie illiquide. Si on en avait tenu compte par exemple à hauteur de 3% de la valeur de la partie illiquide qui sont chaque années versés à la partie liquide du FRC, alors l'écart entre la valeur théorique de la partie réellement liquide du FRC entre 2010 et 2022 serait passé de 1,3Md€ à 2,1Md€, ce qui se rapproche de l'augmentation 2,4Md€ de la partie illiquide du FRC sur cette même période.
Toutes ces dépenses faites par le FRC, qui sont de l'ordre de 300M€ par an en moyenne, échappent totalement au contrôle du Conseil National puisque ces transactions se font hors budget qui seul est voté. Pourtant l'article 37 de la Constitution indique que "Le budget national comprend toutes les recettes et toutes les dépenses publiques de la Principauté". Les dépenses faites par la partie liquide du FRC ne sont pas des dépenses publiques de la Principauté. Dans ce cas, que sont-elles ?
Nous avons fini de passer en revue toutes les données publiques sur les finances publiques de Monaco et la façon dont elles ont évolué ces dernières décennies. Toutes ces notations ont servi à élaborer différents indicateurs de suivi des finances publiques par les autorités, pour savoir globalement où en est. Examinons à présent ces indicateurs principaux.
Indicateurs de suivi couramment cités dans la gestion des finances publiques
Nombre d’années de dépenses annuelles au FRC
Parmi les indicateurs de suivi couramment cités par les institutions, le plus fréquemment cité est le ratio suivant :
partie réellement liquide du FRC / dépenses annuelles
Il indique le nombre d’années de dépenses que le FRC pourrait financer à lui seul à l'aide de ses actifs réellement liquides. On ne peut pas définir une politique budgétaire à partir de cet indicateur qui en soi ne veut pas dire grand-chose, mais il donne un repère et on peut facilement le recalculer (courbe bleue dans le graphique ci-dessous). En traitant le coût du logement des nationaux à sa juste valeur (voir ici), nous obtenons la courbe rouge :
Sans surprise, ce ratio (avec ou sans traitement du logement des nationaux à sa juste valeur) est en baisse constante depuis au moins 20 ans (et sans doute au-delà mais les données antérieures ne sont pas connues), baissant en moyenne de 1 tous les 10 ans, il vaut aujourd'hui environ 0,9 (sans traitement du logement des nationaux à sa juste valeur) et 0,8 (avec traitement) et personne ne sait quand cela s’arrêtera (pour rappel, lorsque ce ratio atteint 0, cela veut dire que l'Etat n'a plus de réserves pour financer un éventuel déficit; si cela se produisait, l'Etat devrait financer le déficit en vendant des actifs de l'Etat ou en empruntant, ce qui serait un événement aux multiples conséquences pour Monaco).
Nombre de dépenses triennales au FRC
Dans le même esprit que l’indicateur précédent, pour mesurer combien on est riche par rapport à tout ce qu’on prévoit de dépenser en termes de dépenses non essentielles au fonctionnement courant de l’Etat (c’est-à-dire aux dépenses d’équipement et d’investissement), on calcule le ratio :
partie liquide du FRC / sommes de toutes les dépenses inscrites dans le programme triennal d’équipement
Pour rappel, ce programme triennal d'équipement liste la majeure partie des projets d’investissement et établit un échéancier de paiement pour chacune des 3 prochaines années et au-delà.
Dans le graphique suivant, on a tracé l’évolution au fil du temps de ce que le programme triennal prévoit comme dépenses pour l’ensemble des 3 années qui suivent, ainsi que pour l’ensemble des dépenses futures (on a ajouté en pointillé les dépenses annuelles totales de l’Etat pour avoir des repères) :
Les sommes que l'Etat prévoit de dépenser sont très élevées et augmentent à un rythme très soutenu (9%/an en moyenne pour la somme des dépenses d’équipement sur les 3 années suivantes, 11%/an pour la somme de toutes les dépenses futures d’équipement).
Le ratio défini précédemment peut alors se calculer :
On voit que plus le temps passe, moins l'Etat a de réserves pour faire face aux projets d’équipement et d’investissement dans lesquels il s'engage. En 2023, le FRC ne pourrait couvrir qu'environ 50% des dépenses totales d’équipement de l’ensemble des projets dans lesquels l’Etat est actuellement engagé, accentuant la dépendance de l'Etat aux recettes. Dit autrement, plus le temps passe, plus la solvabilité de l’Etat dépend de l’évolution des recettes futures. Nous analyserons plus en détail cette notion de solvabilité dans la troisième partie de cette analyse à paraître ultérieurement.
Conclusion
Cette prise de recul nécessaire sur les finances publiques nous a permis de mieux percevoir la trajectoire que suivent les finances publiques de Monaco depuis un certain nombre d'années.
Une première bascule nette a été opérée au début des années 1990 quand, globalement, l'Etat a cessé d'approvisionner le Fonds de Réserve Constitutionnel en excédents.
Une deuxième bascule est apparue au début des années 2010, où malgré des bonnes surprises côté recettes et une décennie exceptionnelle d'un point de vue de l'économie mondiale, l'Etat s'est engagé dans de nombreux projets très coûteux dont la plupart ne sont pas terminés, certains n'étant même pas commencés, et a tout dépensé.
Enfin, une troisième bascule est apparue juste avant la crise du covid où les déficits budgétaires réels se sont enchainés en atteignant des records, ceci malgré la perception d'une partie des recettes exceptionnelles liées à l'extension en mer (aucun autre projet connu et prévu ne rapportera autant dans les années qui viennent).
Dans la mesure où :
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les dépenses d'équipement déjà très élevées vont continuer d'augmenter dans les années qui viennent
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les dépenses ordinaires vont continuer elles aussi d'augmenter fortement notamment dans le contexte actuel de forte inflation
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le coût du logement des nationaux deviendra bientôt nettement plus élevé que par le passé avec la fin des terrains constructibles de l'Etat
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le contexte macro-économique mondial actuel va rendre les recettes un peu plus incertaines à court terme
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rien ne semble perturber la trajectoire déclinante de l'ensemble des indicateurs couramment cités dans la gestion des finances publiques
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le Conseil national accepte de voter des budgets dans lesquels se trouvent des recettes artificielles et cautionne le fait que le Gouvernement procède à des arrangements comptables afin de limiter voire supprimer le déficit budgétaire dans les chiffres officiels pour ne pas faire peur aux investisseurs
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l'Etat peut réaliser des dépenses via la partie liquide du FRC sans que celles-ci ne soient votées par le Conseil national qui accepte cet état de fait
l'avenir n'a jamais semblé aussi incertain qu'aujourd'hui.
C'est cette incertitude dans l'évolution future des finances publiques que nous abordons dans la dernière partie liée aux projections.