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RETRAITE DES FONCTIONNAIRES : ANALYSE

Maintenant qu’on a vu comment fonctionne une caisse de retraite en général, voyons voir comment ça se passe à Monaco dans le cas de la retraite des fonctionnaires.

Contrairement à ce qu'on pourrait penser, ce sujet concerne les personnes suivantes :

les fonctionnaires en activité : parce que peut-être qu’un jour ils n’auront plus les mêmes conditions de départ à la retraite
les fonctionnaires retraités : parce que peut-être qu’un jour leur retraite ne sera plus garantie
les monégasques non-fonctionnaires : parce que si les finances de l’Etat vont mal à cause du poids de la retraite des fonctionnaires, les prestations diminueront
les “enfants du pays” : parce que si les finances de l’Etat vont mal à cause du poids de la retraite des fonctionnaires, les quelques prestations diminueront
les autres résidents : parce que si les finances de l’Etat vont mal à cause du poids de la retraite des fonctionnaires, c’est tout le pays qui sera affecté

Ca concerne donc tout le monde.

Alors on prend notre courage à deux mains et on y va.

Comment ça marche la retraite des fonctionnaires à Monaco ?

On a déjà vu ça rapidement (cf Retraite), mais on va repréciser tout ça.

On commence par préciser que quand on parle de la retraite des fonctionnaires, on parle de celle des employés de la fonction publique qui ont le statut de fonctionnaire au sens de la loi 975. La retraite des autres employés de la fonction publique (les “Agents de l’Etat”) est gérée par la CAR.

Actuellement, les fonctionnaires actifs ont une retenue de 6% de leur revenu brut “pour la retraite”. Malheureusement, ces 6% (peu importe la façon dont ils sont comptabilisés dans le budget de l’Etat) ne sont pas suffisants pour payer l’ensemble des pensions des fonctionnaires retraités (d’après le Ministre d’Etat, Monaco-Matin du 12/10/16, en 2016 les cotisations étaient seulement de 4.9M€ tandis que les retraites coûtaient 70M€). L’Etat doit donc compléter (d’environ 65M€ donc en 2016) pour honorer ses engagements.

On note par ailleurs que le coût brut de la retraite des fonctionnaires est en constante augmentation (environ +70% en un peu plus d’une dizaine d’années) :

Cette augmentation constante est due à :

une augmentation de la durée de vie (environ +1 trimestre / an)
un taux important de départs à la retraite
l’inflation

En quoi le système actuel est différent d’une caisse de retraite ?

Revenons un peu à ce qu’on a dit dans notre publication précédente par rapport à l’organisation d’une caisse de retraite. On y reprend ici tous les termes.

Tout d’abord, regardons un peu à quelle catégorie de système de retraite appartient celui de la retraite des fonctionnaires :

le montant de la pension d’un retraité ne dépend que de son dernier salaire, le système est donc à “prestations définies”
les fonctionnaires actifs ne cotisent pas pour leur propre retraite mais a priori pour payer les retraites des fonctionnaires retraités, le système est donc a priori “géré en répartition”

A Monaco, la retraite des fonctionnaires est donc a priori “à prestations définies gérée par répartition”, c’est-à-dire l’exemple de système qu’on a choisi dans notre publication précédente sur les caisses de retraite !

La seule différence avec la structure d’une caisse de retraite, et elle est de taille, c’est que :

tout le monde (et pas uniquement les Opérateurs de Flux) peut piocher dans le compte bancaire, puisque le compte bancaire n’est autre que le compte de l’Etat ! Et ce compte sert à tout payer à Monaco (travaux publics, ANL, écoles, salaires des fonctionnaires et agents, santé des fonctionnaires, etc.) et à tout encaisser (TVA, impôts sur les bénéfices, loyers de domaines etc.)
il n’y a aucun Gestionnaire pour s’assurer que dans le compte bancaire “il y aura toujours suffisamment d’argent pendant un certain laps de temps”

Bref, ce n’est pas une caisse de retraite. L’argent pour payer les retraites est juste pris sur les recettes de l’Etat et en plus il n’y a pas de Gestionnaire pour s’assurer qu’il y aura toujours assez d’argent pour les payer pendant un certain laps de temps.

Et pourquoi c’est un problème ?

Voici le raisonnement.

Comme le coût brut des retraites ne va faire qu’augmenter pour de nombreuses raisons (allongement de la durée de vie, nombre très important de futurs retraités issus du baby-boom ou de l’acquisition de la nationalité monégasque en cours de vie etc.) et que les cotisations ne vont faire que baisser (toujours à cause des nombreux départs à la retraite prévus, ce qui fera baisser le nombre d’actifs, c'est-à-dire de cotisants) pendant au moins les 20 prochaines années (l’effet continuera les décennies suivantes), les recettes de l’État devront suivre le rythme de l’augmentation massive du coût net des retraites si l’État veut pouvoir honorer ses engagements.

Hélas, il n’y a absolument aucune raison pour que les recettes suivent le rythme de l’augmentation massive du coût net des retraites pendant les prochaines décennies puisque :

elles sont très variables (voir Finance publiques)
et elles dépendent de nombreux facteurs qui échappent en grande partie à notre contrôle (voir Finance publiques)

L’État devra alors mettre en œuvre une - et vraisemblablement plusieurs - des solutions suivantes, probablement simultanément :

réduire le coût des retraites en faisant une réforme des retraites de manière à pour payer moins les futurs retraités
piocher dans le FRC, notre bien commun à tous qui est le seul garant de notre indépendance, pour payer les retraites
réduire d’autres dépenses (que celle des retraites) pour pouvoir payer les retraites

Les mesures que l’Etat prendra seront très probablement prises dans l’urgence, donc de manière brutale, puisque aujourd’hui il n’y a pas de Gestionnaire pour anticiper les coûts et s’assurer que quoi qu’il arrive il y aura toujours suffisamment pour faire face (on verra plus loin ce que l’Etat a quand même fait jusque-là pour “gérer” le problème). Et alors chacun se demandera : mais pourquoi en sommes-nous arrivés là ? Ne pouvions-nous pas faire quelque chose avant pour éviter ça ?

D’accord, mais d’abord il est de quel ampleur le problème ?

Le problème est loin d'être anodin pour Monaco. Pour le quantifier, il faut revenir à tout ce qu’on a dit dans notre publication précédente ("Qu'est-ce qu'une caisse de retraite?") et on va se mettre à la place d’un Gestionnaire. La toute première chose que fait un Gestionnaire, c’est d’estimer combien va coûter le paiement des pensions chaque année pendant par exemple les 20 prochaines années en s’appuyant sur la connaissance précise qu’il a des effectifs (age, rémunération, situation etc. de chacun, fonctionnaires actifs comme retraités). Comme nous n’avons naturellement pas accès à ces informations (cruciales mais forcément confidentielles) et que les données publiques sont insuffisantes, on ne peut pas faire cet exercice dans les règles sauf à raconter n’importe quoi. Seul l’État est en mesure de faire ces estimations aujourd’hui.

Cela dit, comme ce qui importe est avant tout de bien comprendre la tendance et les ordres de grandeurs, on peut quand même essayer de raisonner grossièrement à partir des informations publiques disponibles. Allons-y.

Fin 2016, le Ministre d’Etat indiquait que le coût brut des retraites des fonctionnaires pourrait doubler en 10 ans, sans doute à partir de simulations d’actuaires. On se retrouverait donc dans la dynamique suivante :

Pour expliquer ce phénomène, regardons un peu la pyramide des âges des fonctionnaires (actifs et retraités) qu’on a reconstituée à partir des informations publiques. Ce n’est qu’une estimation de notre part (seul le Gouvernement est en mesure de fournir la photographie exacte), mais elle va nous permettre d’expliquer grossièrement le phénomène :

L’estimation du Gouvernement peut se comprendre par 3 phénomènes :

l’augmentation des traitements et des pensions de retraite sous l’effet de l’inflation (par exemple entre 1% et 2% / an) pendant les 10 prochaines années : disons par exemple +20% sur toute la période
l’augmentation de la durée de vie : au rythme de 1 trimestre / an, dans 10 ans on aura gagné 2,5 années de vie (il faudra donc payer les retraités pendant 2,5 années de plus qu’aujourd’hui)
les départs massifs des futurs retraités pendant les 10 prochaines années (la pyramide des âges l’illustre parfaitement)

On résume ça sur la pyramide des âges :

Et quelle serait la tendance après 10 ans ?

Le “gros” des futurs retraités sera à ce moment-là à la retraite, mais il faudra encore une dizaine d’années (voir la pyramide des âges) pour que la situation se stabilise. Pendant donc les 10 années qui suivront la prochaine décennie, le nombre de retraités continuera donc d’augmenter mais à un rythme moins important qu’aujourd’hui. Il nous est impossible de dire de combien s’élèvera le coût annuel des retraites dans 20 ans, mais avec 20% d’augmention due à l’inflation, l’allongement supplémentaire de la durée de vie et l’augmentation moins soutenue du nombre de retraités, le coût des retraites pourrait se situer vers 200 M€ / an.

Et quand est-ce que la situation se stabilisera ?

Quand les derniers embauchés de la période pendant laquelle l’Etat a beaucoup embauché (ils ont 40 ans aujourd’hui) décèderont (par exemple dans 45-50 ans, compte tenu de l’allongement de la durée de vie), ce qui nous amène aux années 2060. A ce moment-là, ce sera simplement l’allongement de la durée de vie et l’inflation qui guideront la croissance du coût des retraites. Mais bon, d’ici là, il se sera passé des choses un peu plus graves que le problème de la retraite.

Et quid du coût net des retraites ?

Jusque-là, on n'a parlé que de coût brut, pas du coût net des cotisations. Comme on le voit sur la pyramide des âges, le nombre de cotisants ne va faire que diminuer pendant sans doute les 20 prochaines années. Si aujourd’hui le total des cotisations est de 5M€, ce montant ne devrait probablement pas augmenter et pourrait même diminuer. Ce qui ne fera qu’accentuer l’évolution du coût net des retraites.

En résumé

On essaie de résumer le coût potentiel pour l’Etat de la retraite des fonctionnaires pour les décennies à venir :

Et pourquoi on n’en parle sérieusement que maintenant ?

Le problème est connu depuis bien longtemps, c’est-à-dire depuis qu’on a compris qu’on ne pourrait pas continuer de vivre sur un tel rythme d’embauches quelles qu’en soient les raisons (augmentation des Monégasques dont l’Etat est le principal employeur, prospérité économique etc.). Mais à l’époque, ça n’intéressait pas grand monde puisque les conséquences ne viendraient que bien des années (ou plutôt décennies) plus tard. Maintenant toutes ces années sont passées et les problèmes sérieux vont commencer. Ils ont d’ailleurs déjà commencé, lentement mais sûrement, et c’est la raison pour laquelle tout le monde (Gouvernement et Conseil National) commence à en parler sérieusement depuis disons 3-4 ans.

Et qui va payer ?

Ca, on ne le sait pas encore, tout dépendra de ce que l’Etat décidera de faire pour gérer le problème. Mais il y a fort à parier que tout le monde sera mis à contribution d’une manière ou d’une autre : fonctionnaires actifs, fonctionnaires retraités, monégasques non fonctionnaires, enfants du pays, résidents non-monégasques et travailleurs pendulaires.

La seule certitude qu’on peut avoir (c’est mathématique), c’est que l’Etat sera obligé de faire quelque chose maintenant, il n’a plus le choix.

Qu’a fait l’État depuis tout ce temps ?

Dans la première décennie de ce siècle, sentant probablement que les choses ne pouvaient pas continuer à ce rythme, l’État a réduit la voilure en matière d’embauches de fonctionnaires.

Hélas, cette mesure n’ayant d’impact que quelques décennies plus tard, les problèmes ont quand même commencé à se manifester il y a disons une dizaine d’années. Replongeons-nous donc dans l’action de l’État depuis 2012 pour bien comprendre.

2012

Fin 2012, M. ROGER, conscient du problème (cf. rapport de la Commission Supérieure des Comptes de 2010, p.28-29) repousse les discussions sur la retraite des fonctionnaires au début de l’année prochaine, après les élections de 2013.

Bon… alors avançons d’une année pour voir.

2013

Pendant l’année 2013 il ne se passe pas grand chose.

Fin 2013, M. ROGER propose de constituer “un groupe de travail mixte avec un actuaire spécialisé à définir ensemble (Gouvernement et Conseil National) et deux experts désignés chacun par le Gouvernement et le Conseil National pour cette étude qui n’aurait pas de calendrier précis”.

Les élus s’en réjouissent et le rendez-vous est pris pour discuter de tout cela en janvier 2014.

Bon, alors avançons d’une année pour voir les résultats du groupe de travail mixte.

2014

Il ne se passe absolument rien en Séance Publique, comme si ce groupe de travail n’avait jamais existé (ce qui est peut-être le cas). On ignore les raisons de ce silence.

Bon avançons d’une année pour voir s’il se passe quelque chose.

2015

Le Conseil National commence à poser quelques questions en Séance Publique sur les résultats de ce groupe de travail mixte du type “Vous avez des projections de ces montants sur les 10 ou 20 prochaines années?” (Mme ROUGAIGNON-VERNIN).

M. ROGER explique que c’est un “vrai sujet” et que “dans les années à venir...une réforme des retraites des fonctionnaires sera nécessaire”. Il faut à ce moment-là entendre par “réforme” une modification pure et simple des conditions de départ (augmentation de l’âge minimum et/ou suppression de la bonification des 3 classes et/ou suppression de l’indexation du montant de la pension sur le seul dernier salaire etc.). Il explique avoir décidé fin 2015 de “faire un point par des actuaires de la situation pour savoir exactement comment se présentait ce sujet“ et qu’il a “constitué une petite commission de Hauts Fonctionnaires dont Mme ROSABRUNETTO a le pilotage, pour examiner ces rapports d’actuaires”. Notamment, ce groupe doit “présenter au Gouvernement ses conclusions en début d’année (2016), en janvier par exemple” et qu’il les communiquera au Conseil National dès qu’il les réceptionne.

Ce serait donc ça le groupe mixte d’actuaires et d’experts que le Ministre voulait fin 2013 mettre en place ? Il y aurait donc d’un côté des actuaires qui font leur travail et ensuite des Hauts Fonctionnaires pour examiner leur travail et en tirer toutes les conclusions. La démarche est saine. Même si ça a pris 2 ans, on a enfin ce groupe, maintenant il faut avancer !

L’idée de M. ROGER est de discuter de ces constats au sein de cette “petite commission” avec le Conseil National puis de préparer un texte de loi. Côté timing, il pense que ce texte “ne sera sans doute pas voté avant la fin de la législature parce que cela va mettre du temps”, en précisant que “plus les personnes sont près du départ moins on les touche… mais en revanche plus on est dans les classes jeunes qui rentrent, plus la réforme serait acceptable”. Doit-on comprendre que ce serait aux jeunes de payer ?

Les élus sont préoccupés par le fait que M. ROGER évoque la possibilité d’une réforme de la retraite des fonctionnaires et ils aimeraient que le Gouvernement débatte de tout cela avec le Conseil National. La démarche est plutôt saine pour un tel sujet de société.

Concernant le timing évoqué par M. ROGER, les élus ne sont pas tous au diapason, certains voudraient un peu de temps pour se documenter, d’autres pensent qu’il faudrait accélerer un peu le rythme quand même. Mais M. ROGER, par son expérience, pense qu’il faut prendre du temps. Bon… Il est surtout temps de passer à 2016 pour voir les résultats de ce groupe de travail.

Il est surtout temps de passer à 2016 pour voir les résultats de ce groupe de travail.

2016

En 2016, les élus reçoivent les conclusions de la commission qui listait l’ensemble des mesures possibles, sans pour autant quantifier l’impact réel de ces mesures. Le Conseil National demande donc des compléments au Gouvernement pour quantifier ces impacts, en vain.

Pendant ce temps, le gouvernement crée un fonds “retraite et dépendance” et le dote de 5M€, avant de faire marche arrière sous la pression du Conseil National qui argumente à raison qu’on ne mélange pas des choux et des carottes.

Le gouvernement propose alors, pour montrer qu’il prend le problème de la retraite des fonctionnaires à bras le corps, dans un premier temps de cantonner 130M€ (soit 2 années de coût net des retraites) au sein de la partie liquide du FRC, “dans l’attente de nos discussions et de la création éventuelle d’une structure juridique ad hoc, comme pourrait être la création d’une Caisse de retraite des fonctionnaires par exemple” (M. TELLE, le 7/12/16 en SP).

Alors isoler 130M€ au sein de la partie liquide du FRC qui, on le rappelle est notre bien commun à tous et l’héritage financier de la prospérité économique du pays de la 2ème partie du XXème siècle, on ne comprend pas du tout, et même ça nous inquiète. Évidemment, on peut isoler ce qu’on veut dans le FRC (jusqu’à son montant total de 2Mds€), il n’y a aucun problème avec ça. Mais quand on le fait, on doit dire pourquoi on le fait (à quoi servira l’argent en gros), et dans le cas de ces 130M€ personne n’en sait rien en fait. Le Président de la Commission des Finances avait pourtant posé la question au Ministre, mais point de réponse. Évidemment, il est hors de question que cet argent serve à payer les retraites (comme on pourrait le croire lorsqu’on lit que 130M€ c’est “2 ans de dépenses de retraites”), cet argent ne doit absolument pas sortir du FRC, qui on le rappelle est le seul garant de l’indépendance de Monaco (donc non seulement le FRC ne doit diminuer, mais surtout il doit continuer de croître au moins au même rythme que notre économie ce qui n’est absolument pas le cas depuis quelques temps).

En revanche, autant cette idée de cantonnement est inutile en l’état, autant celle de vouloir “éventuellement” créer une “structure juridique ad hoc”, comme une caisse de retraite des fonctionnaires, fait vraiment sens et nous ne pouvons que nous en réjouir puisque de notre point de vue, c’est la seule solution pour régler définitivement le problème de la retraite des fonctionnaires (on y reviendra). Les élus ne s’y sont pas trompés car tous ceux qui se sont exprimés étaient enthousiastes à cette idée de caisse de retraite.

Ainsi, M. TELLE confirme qu’il y aura bien une “Commission Plénière d’Etude (CPE) spéciale sur les retraites” en 2017 et souhaite “qu’on parle de tout cela, absolument tout cela, ensemble à partir de l’année prochaine, étant entendu, je le répète, qu’il n’y a pas d’urgence”. Bon, alors c'est très bien tout ça, mais on ne partage pas le point de vue du Ministre. Même si aujourd’hui l’État peut encore payer les retraites des fonctionnaires, chaque année qui passe est une année de perdue puisque c’est une année où on n’aura pas mis de l’argent de côté en prévision de la hausse vertigineuse du coût des retraites dans le futur.

Alors avançons d’une année pour voir comment la CPE spéciale retraite avance sur le problème inéluctable de la retraite des fonctionnaires et notamment cette idée de caisse de retraite (on se fiche totalement de la poche de 130M€ dans le FRC), qui ne doit pas être une éventualité mais bien une réalité.

2017

Malheureusement, à l’automne 2017, la CPE dédiée à la retraite des fonctionnaires ne s’est toujours pas réunie ! Décidément… En plus, avec la fin de la mandature qui approche et les futures élections nationales aussi, on peut imaginer que le Conseil National soit moins mobilisé par ce sujet qu’avant. Et vu de l’extérieur, cette perte de temps est totalement incompréhensible, car plus on avance, plus les marges de manœuvre se réduisent et plus on se rapproche du mur.

Alors certes, le Conseil National attendait que le Gouvernement lui communique le dernier rapport d’actuaire pour que la première réunion de la CPE ait lieu dans de bonnes conditions, ce qui se comprend bien. Mais M. TELLE nous apprend en décembre 2017 que le Gouvernement attend toujours ce fameux rapport d’actuaire qui a pris du retard.

Pas de rapport d’actuaire, pas de CPE. Pas de CPE, pas d’avancée. Et pendant ce temps là, on perd un temps précieux.

Allez, passons à 2018, qui ne peut difficilement être pire que 2017 concernant ce dossier.

2018

La campagne électorale bat son plein et la retraite des fonctionnaires fait l’unanimité parmi les 3 listes engagées. Peu importe qui gagne, ce thème-là sera une des priorités du nouveau Conseil National.

Qu’en est-il de la fameuse CPE spécial retraite ? Va-t-on enfin avancer ? Qu'est-ce que nos institutions nous réservent cette année ?

Compilation 2012-2018

Pour celles et ceux qui veulent se replonger dans l'ensemble des débats de 2012 à 2018 sur la retraite des fonctionnaires, on vous a fait la compilation de tout ce qui a été dit en Séance Publique sur ce dossier pendant cette période.

Commission Supérieure des Comptes

Et pendant tout ce temps-là, la Commission Supérieure des Comptes n'a cessé de pointer du doigt les dérives du système actuel. Un parcours de l'ensemble des rapports achèvera de convaincre que le problème est connu et identifié depuis aussi longtemps que Commission existe.

Mais pourquoi tous ces blocages ?

Le problème de la retraite des fonctionnaires à Monaco fait partie de ces problèmes qui se définissent par 3 points :

les conséquences fâcheuses sont lointaines, comme pour le problème du réchauffement climatique, ou plus localement du logement des Monégasques (car les problèmes à l’avenir seront autrement plus difficiles à résoudre que ceux d’aujourd’hui)
la durée d’apparition des conséquences fâcheuses est largement supérieure à la durée du mandat de nos dirigeants
la seule façon pour que ces conséquences fâcheuses et lointaines n’arrivent pas est de faire des efforts massifs dès aujourd’hui

Dans le cas présent, on est bien dans ce cas de figure puisque :

les conséquences fâcheuses de la retraite des fonctionnaires sont lointaines (aujourd’hui on ne le sent pas trop)
les conséquences fâcheuses commenceront dans quelques années (et s’étaleront sur quelques décennies), c’est-à-dire bien au-delà de la durée moyenne du mandat de nos dirigeants (5 ans pour le Conseil National et la plupart du temps entre 3 et 6 ans pour le Ministre d’État); le seul dirigeant de Monaco a avoir un "mandat" aussi long que la durée d'apparition des conséquences, c'est le Prince Souverain (on le voit bien, sur d'autres sujets similaires à celui-ci, comme le réchauffement climatique qui impactera notamment Monaco, le Prince Souverain a une politique forte)
la seule façon pour que ces conséquences fâcheuses et lointaines n’arrivent pas est de mettre (beaucoup) d’argent de côté dès aujourd’hui

On comprend alors très bien l’attitude du Gouvernement et du Conseil National précédent qui, dans ce contexte, n’a finalement pas cessé de se renvoyer la balle. Mais on ne la cautionne pas pour autant. Bien au contraire, ce n’est que reculer pour mieux sauter comme nous l’avons montré tout au long de ce chapitre. Est-ce vraiment ce que nous souhaitons tous, Gouvernement et Conseil National compris ? A la lecture de ce chapitre nous espérons que non, et que nos dirigeants oseront enfin prendre le problème à bras le corps en le résolvant définitivement, ce qui suppose de le faire aujourd'hui.

Dans le problème du réchauffement climatique, on dit souvent qu’il n’y a pas de plan B parce qu’il n’y a pas de planète B. Eh bien ici c’est exactement la même chose, il n’y a pas de plan B parce qu’il n’y a pas de Monaco B.

Conclusion

De 2005 à 2017, le coût des retraites a bondi de +70%. Et en particulier depuis que le Conseil National et le Gouvernement se sont saisis de ce dossier (qui n'a hélas quasiment pas avancé), c’est-à-dire de 2012 à 2017, le coût des retraites a bondi de 18% et ce n’est que le début.

Tout l’argent qu’on aurait pu mettre de côté de manière organisée, en prévision des sommes astronomiques qu’on aura à dépenser dans quelques années pour les retraites, a été dépensé.

Mais tout n’est pas perdu pour autant, cette phase était sans doute nécessaire pour que tout le monde se rende compte que le problème existe et qu’il est sérieux.

Maintenant, le temps du constat étant passé (on espère que cette publication a contribué à vous en convaincre), il est temps de tous nous mobiliser (Gouvernement et Conseil National, avec le soutien de tous les résidents) et de résoudre définitivement - et le plus rapidement possible - le problème de la retraite des fonctionnaires, tant qu’on le peut (et on le peut encore aujourd’hui, demain ce ne sera plus le cas).